21世紀經(jīng)濟報道 記者李愿 北京報道

隨著社會老齡化的不斷加深，國家層面對養(yǎng)老問題也愈加重視。今年國辦“1號文”首次聚焦銀發(fā)經(jīng)濟，吹響了銀發(fā)經(jīng)濟的總動員令，這也使得2024年被稱為銀發(fā)經(jīng)濟的元年。

今年兩會政府工作報告也在多處對養(yǎng)老問題給予關注，并設定了相關的目標，如加大基本養(yǎng)老等財政補助力度，推動養(yǎng)老服務擴容提質(zhì)，全國實施個人養(yǎng)老金制度，大力發(fā)展養(yǎng)老金融，加強養(yǎng)老等民生科技研發(fā)應用，深化養(yǎng)老服務等社會民生領域改革，加大農(nóng)村養(yǎng)老服務補短板力度，等等。

如何理解政府工作報告對養(yǎng)老相關的政策安排，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)、個人養(yǎng)老金等應該如何對政策進行完善？近日，21世紀經(jīng)濟報道記者對全國人大常委會委員，中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成進行了專訪。

鄭功成，受訪者供圖

智慧養(yǎng)老是養(yǎng)老服務的一條必由之路

《21世紀》：隨著社會老齡化不斷加深，養(yǎng)老服務的需求也在不斷增加，日前提交審議的政府工作報告提出今年要“推動養(yǎng)老、育幼、家政等服務擴容提質(zhì)，支持社會力量提供社區(qū)服務”，請問目前我國養(yǎng)老服務業(yè)的主要短板在哪里，未來應如何擴容提質(zhì)？

鄭功成：進入本世紀以來，特別是近10年以來，我國人口結構深刻變化趨勢的最顯著特征就是老齡化與少子化并行。以2021年65歲及以上人口占全國總人口之比達14.2%為標志，我國已經(jīng)從輕度老齡化步入了中度老齡化階段，且不可逆轉(zhuǎn)地向深度老齡化邁進；人均預期壽命已達78.2歲，正在向80歲的高齡社會邁進；而生育率在近幾年間掉入了低水平陷阱，且短期內(nèi)難以改變；家庭結構小型化且以1人戶、2人戶為主體。這些事實決定了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化不可逆轉(zhuǎn)，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)事實上成了關乎所有老年人及每個家庭幸福的國之大事，并且客觀上已經(jīng)處于至關重要的窗口期。

然而，當前我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展總體滯后的局面并未改變，存在的主要問題是質(zhì)量不高、人力不足。一方面，養(yǎng)老服務機構的服務質(zhì)量不能得到公眾普遍認可，這直接影響到老年人及其家庭成員的消費信心，進而又反過來影響著養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的規(guī)模、效益與效率，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老服務需求日益高漲的情形下，呈現(xiàn)的卻是無錢者無力消費、有錢人不愿消費、大部分對養(yǎng)老服務有需要者得不到滿足的現(xiàn)象。因為沒有質(zhì)量的養(yǎng)老服務不會吸引老年人及其家庭成員消費，而不能將龐大的養(yǎng)老服務需要轉(zhuǎn)化成為有效的現(xiàn)實服務供給，養(yǎng)老服務業(yè)就只能是停留在紙面上的朝陽產(chǎn)業(yè)。

另一方面，在日益高漲的養(yǎng)老服務需求面前，誰為老年人提供服務已經(jīng)成為世紀難題。在少子高齡化不可逆轉(zhuǎn)的時代背景下，要建立一支數(shù)量逾千萬量級的龐大養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍幾乎是不可能的，這也會直接或間接地影響到整個養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。可見，我們必須凝聚一個共識，即養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展已經(jīng)走到了關鍵性窗口期，必須以提高服務質(zhì)量和壯大專業(yè)人才隊伍為條件，進而增進老年人及其家庭成員對養(yǎng)老服務業(yè)的信任，讓有需要的老年人能夠放心消費，讓老年人的潛在消費需求轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的消費行為。

結合現(xiàn)實，可以發(fā)現(xiàn)，要解決養(yǎng)老服務領域質(zhì)量不高與人力不足的問題，僅因循強化標準和增加人力的既有路徑顯然是不夠的。因為愿意投身養(yǎng)老服務業(yè)的勞動者偏少，在現(xiàn)有養(yǎng)老服務從業(yè)者中真正具備專業(yè)素養(yǎng)的偏少，加之各地發(fā)展水平及養(yǎng)老服務的硬件、軟件設施條件相差懸殊，這種現(xiàn)象不僅很難得到緩解，而且可能伴隨少子高齡化現(xiàn)象的進一步發(fā)展更加嚴峻。因此，要發(fā)展好我國養(yǎng)老服務業(yè)，還必須開辟新的路徑，而推進智慧養(yǎng)老顯然是必由之路，即將信息化、數(shù)字化、智能化工具全方位地融入養(yǎng)老服務發(fā)展的全過程，以促使整個養(yǎng)老服務業(yè)的質(zhì)量得到普遍提升，并緩解養(yǎng)老服務業(yè)人力供給不足的問題。我這里說的是以智能化彌補人力之不足，但不能簡單地以智能化替代人工服務，因為老年人是有情感的人，需要的不是一個機器，在這方面一定要把握好“度”。

可以肯定，只要在新時代的養(yǎng)老服務中注入智慧養(yǎng)老元素，讓信息化、數(shù)字化與智能化的工具作用得到充分發(fā)揮，我國的養(yǎng)老服務質(zhì)量就會得到快速提升，人力不足的問題亦會因效率提升而得到緩解，進而推動整個養(yǎng)老服務業(yè)朝著全面、有效地滿足少子高齡化條件下養(yǎng)老服務需要目標穩(wěn)健邁進。一個高質(zhì)量、有效率的養(yǎng)老服務體系的全面建成與發(fā)展，不僅會為所有老年人及億萬家庭提供清晰、穩(wěn)定的老年保障安全預期，而且會成為人口結構深刻變化背景下的民生經(jīng)濟新增長點，并在中國式現(xiàn)代化進程中為全體老年人穩(wěn)步邁向共同富裕的理想境界而提供有力支撐。

《21世紀》：能否具體解釋一下“智慧養(yǎng)老是養(yǎng)老服務的必由之路”，我們也看到在全社會數(shù)字化、智能化不斷發(fā)展的背景下，“數(shù)字鴻溝”也引發(fā)了一系列相關的問題，在社會保障領域應該如何避免發(fā)生？

鄭功成：在實踐中，我們已經(jīng)看到了數(shù)字化智能化在社會保障領域帶來的諸多好處，如互聯(lián)網(wǎng)信息平臺使人們參加社會保險并獲取相關服務更加便捷；利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術也為社會保障管理部門提供決策支持、優(yōu)化資源配置和政策制定；通過數(shù)據(jù)分析和建模，更準確地定位和滿足社會保障受益人的需求，進而提高政策效果；它使養(yǎng)老服務、兒童服務、殘疾人福利事業(yè)更加精準，它還徹底打破了人們參與慈善活動所受到的時空及場域限制；進而為有效治理社會保障提供了最為有效的監(jiān)管途徑。因此，重視社會保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在社會保障實踐中充分利用智能化、數(shù)智化工具或手段，對于實現(xiàn)社會保障制度高質(zhì)量發(fā)展具有至關重要性。

在養(yǎng)老服務方面，智慧養(yǎng)老更是一條必由之路。因為智慧養(yǎng)老可以提供更加便捷化、多樣化、專業(yè)化、精準化的服務，提高養(yǎng)老資源的利用率，有效彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足，解決養(yǎng)老諸多難題。“聯(lián)合國健康老齡化行動十年（2021-2030）”就將智慧養(yǎng)老賦能社區(qū)居家養(yǎng)老視為提升全球老年人福祉的重要任務。我國《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》亦要求提高科技對老年服務的支撐能力，化解人口老齡化給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。而數(shù)智化技術推動養(yǎng)老服務模式的轉(zhuǎn)型升級，打破原有的機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老的界限，打造優(yōu)勢互補的多元模式共存的社區(qū)虛擬養(yǎng)老院等新模式，能夠更好地滿足老年人多樣化養(yǎng)老需求，元宇宙養(yǎng)老更是充滿無限可能。如數(shù)智化背景下照護機器人、人工智能等成為新的護理主體，同時通過外骨骼等自立支援輔具，更多的半失能老年人也可以實現(xiàn)自我照護。

我充分肯定數(shù)字化智能化數(shù)智化的進步意義，并不意味著這種技術進步及其利用只有好的一面。事實上，任何技術進步客觀上都具有兩面性，在將數(shù)字化工具融入社會保障領域時，不能有技術萬能的極端取向，我們需要理性研判數(shù)字化技術對人力服務的替代效應。必須承認，即使是智能化的機器人也不會完全具備人文關懷的情懷和充滿人性，人與人的社會關系不能轉(zhuǎn)化成為人與機器或數(shù)字的關系，同時還涉及隱私保護與心理安全的接受度。因此，在萬物互聯(lián)的時代，社會保障領域確實要高度重視數(shù)智化、智能化，但在利用中應當堅持適當、適度，絕對不能讓人成為技術或機器的俘虜。

社會保障領域的當務之急，是要系統(tǒng)研究數(shù)字技術及其智能化或數(shù)智化帶來的影響，同時制定相應的標準與規(guī)程，既要充分利用技術進步帶來的好處，又要防止被濫用產(chǎn)生的不良后果。應當有負面清單，如嚴格防止數(shù)字化或者智能化、數(shù)智化損害人的隱私與尊嚴，杜絕這種工具被利益集團或者商業(yè)集團濫用，還要通過法制與嚴密的規(guī)程與標準化，堵塞這種技術手段應用中的漏洞，并嚴格懲治違規(guī)違法行為。唯有如此，才能讓數(shù)字化、智能化、數(shù)智化工具的正面效應得到充分發(fā)揮，負面效應得到有效控制，最終成為造福人民、助力福利增長的可靠工具。

基本養(yǎng)老保險制度應做到統(tǒng)一、公平、法治

《21世紀》：作為解決社會老齡化矛盾的重要政策安排之一，日前提交審議的政府工作報告提出今年“在全國實施個人養(yǎng)老金制度，積極發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”。事實上，個人養(yǎng)老金試點了一年多，在繳存、投資等方面效果不達預期，你認為主要是什么原因？對于即將在全國實施的個人養(yǎng)老金制度，你有哪些相關的建議？

鄭功成：一年多前，個人養(yǎng)老金政策出臺，為個人做好養(yǎng)老財務儲備提供了一條新的途徑，也使我國多層次養(yǎng)老金體系的框架進一步完善。然而，與推出時的轟轟烈烈相比，一年多來的現(xiàn)實結果告訴我們，個人養(yǎng)老金參與者少、觀望者多、實際繳存者更少的局面表明市場反應并不理想。因為我國就業(yè)人口達7億多人，個人養(yǎng)老金開戶者逾5000萬人，約相當于總就業(yè)人數(shù)的7%左右，實際繳費人數(shù)不到開戶人數(shù)的30%，換言之，只有約3%的就業(yè)勞動者實際繳納了個人養(yǎng)老金保險費，且繳費額度離人年均12000元的上限距離不小。

這種“形熱實冷”的情形其實在意料之中，因為影響個人養(yǎng)老金政策實踐效果的原因是多方面的，如政策本身是否精準，經(jīng)濟環(huán)境與發(fā)展水平是否適宜，個人能力與選擇偏好是否相符，等等。更為關鍵的是，作為多層次養(yǎng)老金制度體系的第一層次即基本養(yǎng)老保險制度迄今尚未成熟、定型。就像一座大廈，根基都沒有打好，就想在上面建筑高層一樣，即使建設好了，也不會有太多人真正購買，因為沒有安全預期。因此，我認為，包括個人養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老財務儲備制度性安排，都必須以基本養(yǎng)老保險制度成熟、定型為前提條件，沒有這個條件，一切都在不確定之中，政策實踐就不會有理想的效果。

對于個人養(yǎng)老金的發(fā)展，我有四點建議：

一是不要談多支柱，要講多層次，并在多層次體系建構中考慮并推動個人養(yǎng)老金財務儲備政策及實踐。多層次講先后順序，能夠確保養(yǎng)老金制度體系有序發(fā)展；多支柱模糊制度建構的順序，既無法做到基本養(yǎng)老保險制度優(yōu)先發(fā)展，也不可能讓第二、三層次喧賓奪主地得到發(fā)展。因此，強調(diào)多層次、少談多支柱，不是一個概念之爭，背后隱含的是養(yǎng)老金體系建構的理念。

二是在基本養(yǎng)老保險制度建設下真功夫，早日促使其走向成熟、定型。一個成熟的基本養(yǎng)老保險制度需要符合統(tǒng)一、公平、法治三要素，我國現(xiàn)行制度即使是按照三大群體分割也并未真正統(tǒng)一，如職工基本養(yǎng)老保險就沒有真正做到全國統(tǒng)籌，而三大群體之間差距偏大也是一個廣受詬病的客觀事實，養(yǎng)老金制度如此重要卻還主要依靠政策性文件主導，這表明其離一個成熟的制度安排還有相當距離，加快改革步伐不僅具有必要性，而且具有緊迫性。必須在促進制度統(tǒng)一、縮小不公平、步入法治軌道上形成共識，在克服地方主義、本位主義上下功夫。

三是遵循市場法則，讓個人養(yǎng)老金回歸市場。我認為，個人養(yǎng)老金制度的建制目的，應當是為有需要的人開辟一條積累養(yǎng)老財務儲備的途徑，是為完善多層次養(yǎng)老金制度體系服務的，同時也為金融業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造新的條件。為此，應當明確個人養(yǎng)老金的私有屬性和個人養(yǎng)老金經(jīng)營的市場屬性，進而開放參保人群而不是設立限制性門檻，凡有意愿的人應當均可參與，凡一切具備經(jīng)營資質(zhì)的養(yǎng)老保險等機構應當均可經(jīng)辦；同時開放監(jiān)管，不僅接受金融監(jiān)管部門的監(jiān)督，而且接受社會監(jiān)督。這樣，必定能夠真正激發(fā)人們參保的積極性和市場主體的積極性，進而達到政策預期目標。

四是要重點支持現(xiàn)在養(yǎng)老金極低的居民特別是農(nóng)民購買個人養(yǎng)老金，政府可以學習德國的李斯特計劃即給予低收入者一個補貼，只要其參加并繳費最低的保險費就能夠獲得一筆可以預期的養(yǎng)老金，這是雪中送炭。如果個人養(yǎng)老金只對高收入者有利，則對其是錦上添花，對社會而言則是放大了收入分配差距。因此，對于基本養(yǎng)老金不低的人而言，還是讓其自行找保險市場解決為宜。

基于人口老齡化高齡化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，伴隨中國式現(xiàn)代化進程和走向共同富裕步伐的加快，中等收入群體會持續(xù)壯大，人們?yōu)樽约豪夏晟钭霰匾踔脸渥愕膬洌瑢⑹且粋€理性的選擇，伴隨中國式現(xiàn)代化的進程及以中等收入群體為主體的橄欖型社會結構的形成，可以預期個人養(yǎng)老金具有日益廣闊的前景。目前的關鍵是要理清思路，遵循層次順序，在筑牢第一層次根基的條件下，使其得到持續(xù)發(fā)展。

《21世紀》：個人養(yǎng)老金制度的推出，很多人理解為未來養(yǎng)老金替代率會不斷下降，養(yǎng)老要靠自己。你剛談到社保制度要講多層次，二、三層次不能喧賓奪主，從制度層面來說，應該如何進一步優(yōu)化，使得第一層次養(yǎng)老金可持續(xù)、高質(zhì)量地發(fā)展？

鄭功成：基于共同富裕的社會主義本質(zhì)要求和國家發(fā)展目標，作為體現(xiàn)社會公平的法定制度安排的基本養(yǎng)老金，應當為全體老年人的基本生活提供較為充足的經(jīng)濟保障，其替代率可以50%左右為預設目標，同時采取有效措施，促使現(xiàn)行分別面向不同人群的三大基本養(yǎng)老保險制度的差距不斷縮小，最終走向相對平等或?qū)嵭薪y(tǒng)一制度。

在基本養(yǎng)老金制度建設中，需要將居民養(yǎng)老金改革置于重要地位，核心是要改變農(nóng)民的不利地位，因為農(nóng)業(yè)是很難產(chǎn)生高收入的產(chǎn)業(yè)。我到日本、法國、荷蘭等農(nóng)業(yè)發(fā)達國家均考察過，這些國家的農(nóng)民是具有國家福利享有者的身份的，在養(yǎng)老保險方面是政府扮演著雇主的角色，即這些國家的政府像我國的用人單位一樣為農(nóng)民參加法定養(yǎng)老保險分擔繳費義務，這使得農(nóng)民擺脫了養(yǎng)老保險制度中的弱勢地位。我國現(xiàn)行做法顯然不是，農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保險費的分擔者，從而是一種福利損失。面向未來，必須厘清誰是真正的農(nóng)民，再由政府為其承擔起類似用人單位分擔繳費的責任，同時對其參保個人養(yǎng)老金給予直接補貼，這種補貼政策還可以向低收入職工與靈活就業(yè)勞動者擴展。

經(jīng)過多層次養(yǎng)老金結構改造，構建雙層構架，解決好農(nóng)民的基本養(yǎng)老金問題，我國的養(yǎng)老金制度就可以擺脫現(xiàn)有困境，步入符合中國式現(xiàn)代化要求的新境界。