過(guò)去一年，我國(guó)推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)3月5日在政府工作報(bào)告中提出，要扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。大力抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展。要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民生活質(zhì)量。

全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明今年擬提交《關(guān)于縮小城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)收入差距，推進(jìn)共同富裕的建議》。他認(rèn)為，振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村居民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，必須改變單純就農(nóng)業(yè)論基礎(chǔ)、就農(nóng)村談?wù)衽d、就農(nóng)民講致富的傳統(tǒng)思路，用工業(yè)化引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、用城市化消除農(nóng)村貧困化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)共同富裕。

他還認(rèn)為，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力較低的重要原因，是農(nóng)村戶均土地規(guī)模小，為此要深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化和資源配置市場(chǎng)化。在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)，蔡繼明詳細(xì)解讀了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的空間，如何推動(dòng)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化改革，以及如何建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展有很大空間

《21世紀(jì)》：我國(guó)農(nóng)村探索土地流轉(zhuǎn)，由種糧大戶、專業(yè)合作社進(jìn)行規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)已有幾十年時(shí)間，但整體情況是否仍如你所說(shuō)，戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)于狹?。客恋匾?guī)模集中化進(jìn)程不快的主要原因是什么？

蔡繼明：我國(guó)戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)于狹小、土地規(guī)模集中化進(jìn)程不快的主要原因有四個(gè)方面。

第一，受傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念束縛。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力低的技術(shù)成因是戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)于狹?。焊鶕?jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的農(nóng)戶約2.1億，農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有7.46畝。2020年全國(guó)承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積5.32億畝，占農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的34.1%。截至2021年9月，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)380萬(wàn)個(gè)，平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模134.3畝，達(dá)到50畝以上經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶不足2%。我國(guó)農(nóng)地規(guī)模集中化進(jìn)程不快的一個(gè)重要原因，就是傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念束縛著人們的頭腦，認(rèn)為我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展不可能脫離小農(nóng)經(jīng)濟(jì)這一基本國(guó)情，甚至不惜花費(fèi)大量精力去探索如何使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)銜接。

但究竟何為小農(nóng)，小農(nóng)是否永遠(yuǎn)不能變成大農(nóng)業(yè)？發(fā)達(dá)國(guó)家的大農(nóng)業(yè)最初也是隨著工業(yè)化、城市化水平的提高和農(nóng)業(yè)人口的減少，從農(nóng)業(yè)國(guó)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)的。所以，從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的動(dòng)態(tài)發(fā)展角度看，必須摒棄我國(guó)的農(nóng)業(yè)只能走超小農(nóng)或微小農(nóng)道路的傳統(tǒng)觀念，2.1億農(nóng)戶靠戶均7.46畝地，是不可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化的。

第二，相對(duì)于我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，雖然高于當(dāng)年世界平均水平，但低于中高收入國(guó)家平均水平，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，二者相差18.49個(gè)百分點(diǎn)，這意味著2.61億被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不能享受城鎮(zhèn)戶籍常住人口的同等待遇。這種半城鎮(zhèn)化導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村的土地承包權(quán)，從而阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中。

第三，農(nóng)村集體土地的三權(quán)分置，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn)，但承包權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這就使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織變成了一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)組織，外來(lái)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民如同城市的農(nóng)民工，不能融入鄉(xiāng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村集體的土地也不能在不同集體所有制之間按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行更大規(guī)模的優(yōu)化配置。

第四，農(nóng)地承包期過(guò)短且多變，轉(zhuǎn)包費(fèi)過(guò)高，種糧收益過(guò)低，限制了城市工商資本對(duì)土地的長(zhǎng)期投資和土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。

《21世紀(jì)》：擴(kuò)大戶均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，勢(shì)必需要讓更多農(nóng)村人口進(jìn)入城市，我國(guó)進(jìn)一步城鎮(zhèn)化還存在多大空間？

蔡繼明：如前所述，我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)人口還有5億，全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的約2.1億農(nóng)戶，農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有7.46畝，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)力只相當(dāng)于制造業(yè)的五分之一。從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)還有大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有待轉(zhuǎn)移。若使農(nóng)村戶均土地達(dá)到50畝的規(guī)模，農(nóng)村只需保留4000萬(wàn)農(nóng)戶，其余1.7億農(nóng)戶中的勞動(dòng)力都必須轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)；若使農(nóng)村戶均土地規(guī)模達(dá)到100畝，則農(nóng)村1.9億農(nóng)戶中的勞動(dòng)力都需要轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。而與上述兩種農(nóng)地集約化的要求相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口至少要達(dá)到4億。從這個(gè)角度看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展還有很大空間：從2021年至2025年，按照每年提升一個(gè)百分點(diǎn)，可以設(shè)定城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右。從2025年到2035年，考慮到目前在農(nóng)村的50歲以上人口將逐步老齡化，城鎮(zhèn)化率有可能加速提高，按照80%來(lái)設(shè)定城鎮(zhèn)化目標(biāo)是比較保守的，有可能達(dá)到85%的水平。日本在上世紀(jì)末達(dá)到了90%左右的城市化率。中國(guó)達(dá)到85%的水平晚了大約40年，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。

無(wú)論是從縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的角度，還是從降低農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占全國(guó)從業(yè)人員的比例、擴(kuò)大農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)力的角度，上述70%常住人口城鎮(zhèn)化率的短期目標(biāo)和85%的中長(zhǎng)期目標(biāo)都不算很高。

推進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化改革

《21世紀(jì)》：從農(nóng)地確權(quán)開(kāi)始，賦予了農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。未來(lái)，推動(dòng)城鄉(xiāng)土地同權(quán)還可以從哪些方面發(fā)力？

蔡繼明：通過(guò)農(nóng)地的確權(quán)、登記、頒證，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民的宅基地資格權(quán)雖然得到了確認(rèn)，但農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地之間仍然存在同地不同權(quán)問(wèn)題，具體表現(xiàn)為農(nóng)村集體土地沒(méi)有發(fā)展權(quán)，農(nóng)村宅基地沒(méi)有用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，農(nóng)村集體土地只有被征收為國(guó)有土地才能用于非農(nóng)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

為此，建議從以下幾個(gè)方面推進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)同權(quán)化改革：

第一，修改《民法典》物權(quán)編和《擔(dān)保法》，賦予農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)同等的權(quán)能，包括允許集體土地所有權(quán)人設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，賦予農(nóng)村住宅建設(shè)用地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。2018年我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭房產(chǎn)凈值占家庭人均財(cái)富的71.35%，農(nóng)村居民家庭房產(chǎn)凈值占比為52.28%。城鎮(zhèn)居民對(duì)其房產(chǎn)（連同國(guó)有住宅建設(shè)用地）具有完整的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押可獲得可觀的財(cái)產(chǎn)收入；而農(nóng)村居民對(duì)其宅基地不具有收益權(quán)和抵押物權(quán)，不能出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，這就基本堵塞了獲取財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

第二，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在村與村、城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房租房和租地建房。我國(guó)目前城鄉(xiāng)常住人口比例為63.89:36.11，城鎮(zhèn)常住人口是農(nóng)村常住人口的1.77倍，而村莊建設(shè)用地為近22萬(wàn)平方公里，是城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的2.12倍。隨著“十四五”期間城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，由于農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地特別是宅基地不能隨著農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地特別是住宅用地，以至于城市過(guò)高的房?jī)r(jià)成為農(nóng)民工進(jìn)城落戶最高的門檻，而正是這種半城市化的狀態(tài)使農(nóng)民工難以切斷與土地的聯(lián)系，影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)集中。

市場(chǎng)化配置城鄉(xiāng)土地資源

《21世紀(jì)》：你認(rèn)為應(yīng)該如何建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市？

蔡繼明：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地資源一直實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制，本質(zhì)上是用計(jì)劃行政管理取代市場(chǎng)配置。其弊端具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城市建設(shè)用地的增長(zhǎng)受兩個(gè)計(jì)劃管制指標(biāo)的制約；二是片面追求均衡發(fā)展，東西部建設(shè)用地與人口流動(dòng)反向配置；三是城鎮(zhèn)建設(shè)用地在利用結(jié)構(gòu)上配置失衡。為此，建議從以下六個(gè)方面入手，將土地資源的計(jì)劃配置轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)配置：

第一，進(jìn)一步修改和完善《土地管理法》等涉地法律法規(guī)和政策，讓市場(chǎng)同樣在土地資源配置起決定性作用。

第二，對(duì)土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單之外的空間則完全交由市場(chǎng)配置；取消全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)年度指標(biāo)，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

第三，取消對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的用途管制，放寬農(nóng)地入市的限制。

第四，對(duì)特大超大城市，根據(jù)其吸納的外來(lái)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相應(yīng)增加建設(shè)用地的供給。

第五，取消對(duì)城市建設(shè)用地（包括人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)）不合理的限制。

第六，更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與融合發(fā)展，從根本上說(shuō)是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)體制機(jī)制和制度的統(tǒng)籌與融合，一方面人口、土地等生產(chǎn)要素要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)進(jìn)行配置，另一方面要在城鄉(xiāng)之間以及城市戶籍人口和非戶籍人口之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而后者恰恰是政府更好發(fā)揮作用的體現(xiàn)。